Lange tijd typeerden we onze samenleving in rustige en stabiele bewoordingen: de verzuilde samenleving, de organisatiesamenleving. In die samenleving waren crises randverschijnselen. Maar crises zijn inmiddels opgerukt van de periferie naar het hart van onze samenleving.
Onze samenleving wordt niet voor niets wel als ‘crisissamenleving’ getypeerd. Vroeger was het in ons land lang wachten op echte crises. Vandaag de dag is de ene crisis nog in volle hevigheid bezig, of we zitten alweer middenin de volgende. Prominente personen zeggen trots tegen elkaar: ‘Never a dull moment’. We wachten vol ongeduld op CNN’s Breaking News. De websites in ons land beconcurreren elkaar in goed Nederlands met ‘brekend nieuws’.
Deze sfeertekening van de crisissamenleving werkt door naar de gemeenten. Anders dan vroeger – er zijn nauwelijks nog gemeenten die jarenlang crisisvrij blijven. De burgemeester van een grote stad merkte aan het einde van de eerste maand van dit jaar monter op: “Totnogtoe maar vijf crises gehad!” Dat is natuurlijk niet de gemiddelde frequentie van de gemeenten in ons land, maar het zijn zeker niet alleen de grote steden die veelvuldig met crises geconfronteerd worden. Crises komen in vele soorten en maten, en daarbij komt dat wat voor de grote stad een betrekkelijk klein incident is, in een kleine gemeente al gauw een echte crisis is.
Sommige gemeenten moeten ermee leven dat de buitenwereld hun naam onmiddellijk associeert met de calamiteit die zich op hun grondgebied voltrokken heeft: Enschede en de vuurwerkramp (mei 2000), Volendam en de cafébrand (Oudejaarsnacht 2000), en lang geleden maar toch in de herinnering voortlevend Harmelen en de grootste treinramp in de Nederlandse geschiedenis (1962, 93 doden). Andere gemeenten krijgen met crises te maken die enige tijd alle aandacht vergen maar na verloop van tijd wegzinken.
1. Lokale crises
Rampen
Laten we een korte inventarisatie maken van lokale crises. Allereerst zijn er rampen en grote accidenten die een groot gebied bestrijken en dus een groot aantal gemeenten tegelijk treffen: de watersnoodramp van 1953, wateroverlast in de rivierengebieden (jaren ’90), de uitbraak van mond- en klauwzeer (2001). Bij dit soort calamiteiten en grote accidenten worden uiteraard niet alleen grote, maar ook kleine gemeenten getroffen. Dat levert bij het beheersen van de crisis allerlei verwikkelingen op. Stemmen de gemeenten hun activiteiten op elkaar af? Wie beslist, bijvoorbeeld als er geëvacueerd moet worden? Is de bijstand vanbuiten geregeld? Zijn de lokale autoriteiten in staat het hoofd te bieden aan de invasie van de media die ter plaatse vooral de ‘human interest’verhalen willen horen?
Naar verwachting zal de omvang van calamiteiten toenemen. Dat geldt zeker voor de top drie bedreigingen: het catastrofaal terrorisme, watersnood, volksgezondheidsrisico’s (pandemieën). Het spreekt voor zich dat naarmate de bevolking zich meer in bepaalde gebieden concentreert en de economische en gekapitaliseerde waarde van grondgebied groeit, de impact van calamiteiten ook toeneemt. Daartegenover behoren dan toereikende middelen te staan om de gevolgen zoveel mogelijk binnen de perken te houden. Op nationaal niveau is ons land daar niet aan toe, en het valt telkens weer op hoe gauw ook grote steden bij grootschalige crises de grenzen van hun vermogens bereiken. Kleinere gemeenten moeten het hebben van samenwerking en regionale hulpverlening, maar die gaan met veel verwikkelingen omtrent bevoegdheden, verantwoordelijkheden en belangen gepaard.
Explosies, branden
Dan zijn er de explosies en grote branden, zoals in Enschede en Volendam. Van recente datum is de brand in het cellencomplex Schiphol (oktober 2005) – dat ligt op het grondgebied van de gemeente Haarlemmermeer. Zowel Enschede als Haarlemmermeer – beide ver boven de 100.000 inwoners – behoort tot de grote gemeenten in ons land, maar het blijkt voor een gemeente van die omvang toch een enorme opgave te zijn om de crisis, die vaak langdurig van aard is, in banen te leiden. Zo’n crisis beperkt zich bovendien niet tot de gemeente, want velen en een groot aantal belanghebbenden van buiten de gemeente zijn erbij betrokken. Dat geldt voor de in het geding zijnde bevoegdheden en verantwoordelijkheden, maar minstens zozeer voor de impact van de gebeurtenissen. Want die reikt veel verder dan de gemeentegrenzen.
Transportongevallen
Gemeenten kunnen ook te maken krijgen met transportcalamiteiten en – ongevallen: de Bijlmerramp (1992), de Herculesramp (1996), soms ook ongevallen waarbij de bevolking maar net voor een groot onheil behoed wordt. Voorbeeld: het ongeval met een LPG-tankwagen op de A2 bij Eindhoven (14 juli 2003). In een land met een vervoersdichtheid zijn zulke ongevallen niet uit te sluiten. Lokale autoriteiten kunnen bij ongelukken met gevaarlijke stoffen voor lastige dilemma’s komen te staan: moeten beslissen zonder te weten hoe gevaarlijk de situatie is; moeten beslissen terwijl de experts het niet echt met elkaar eens zijn.
Rellen, ongeregeldheden
Een ander type crises zijn rellen en ongeregeldheden. Amsterdam was in de jaren ’60, ’70 en ’80 van de vorige eeuw het toneel van grootschalige ongeregeldheden, met als dieptepunt de Kroningsrellen van 30 april 1980. Ook andere grote steden kregen hun deel. Maar het bleef en blijft niet beperkt tot grote steden. Voor een kleine gemeente als Genemuiden waren de brommerrellen van 2001 een forse crisis en Leerdam had veel te stellen met etnische ongeregeldheden in 2002. Van buitenaf gezien lijkt het wat overdreven het zo te stellen, maar als we zulke gebeurtenissen afmeten aan de maat van de gemeente en haar bevolking, is dat toch niet teveel gezegd. Tom Plomp, burgemeester van Zwartewater-Genemuiden, zei over de brommerrellen in zijn gemeente: “Stel dat iemand een dwarslaesie zou hebben opgelopen. Ik zou daar dan mijn hele leven mee worstelen” (Reformatorisch Dagblad, 7 mei 2001). Met als bijkomende feiten en gebeurtenissen: het belagen van het gemeentehuis, bedreigingen aan het adres van de burgemeester, de verstrengeling van de opwinding over het verbieden van brommerraces in de straten met woede over de ophanden zijnde gemeentelijke herindeling. En als slotsom de inmiddels ex-burgemeester die “met het nodige ongeloof op een lange, ellendige periode terugkijkt” (W. Jong en R. Johannink, Als dat maar goed gaat: bestuurlijke ervaringen met crises, 2005, blz. 121).
Terrorisme, gijzelingen
Ons land had in de jaren zeventig van de vorige eeuw al te kampen met terrorisme en gijzelingen. De herinnering gaat vooral terug naar hoe van het ene op het andere moment kleine, volstrekt onvoorbereide gemeenten in het noorden van het land ineens het middelpunt werden van terroristische acties die nationaal en internationaal de aandacht trokken: de Zuidmolukse gijzelingen bij Wijster (1975) en De Punt en Bovensmilde (1977). In de inventaris van het terrorisme en gijzelingen vinden we ook de criminele gijzeling in de Limburgse gemeente Helden (2000), waarbij ook alweer een kleine gemeente onderwerp van ongebreidelde nationale aandacht was en moest opboksen tegen nationale zwaargewichten als de misdaadverslaggever Peter R. de Vries die wilde meeonderhandelen met de criminelen.
Ook al richt onze aandacht zich bij het nieuwe, vooral Islamistische terrorisme in onze eeuw vooral op het gevaar van aanslagen in de grote steden, dit neemt niet weg dat ook kleinere gemeenten de ogen niet mogen sluiten voor deze risico’s. Netwerken van ‘home-grown’ terroristen strekken zich buiten de grenzen van de grote steden uit. Uit openbare informatie weten we dat deelnemers aan die netwerken ook in gemeenten ver buiten de Randstad te vinden zijn.
Psychocrises
Een van de kenmerken van crises is dat ze collectieve stress teweegbrengen. Die collectieve stress beperkt zich niet tot slachtoffers en nabestaanden, maar maakt zich ook meester van toeschouwers, de velen die erover horen en naar de beelden kijken, en ook degenen die de crisis moeten bestrijden: hulpverleners en de autoriteiten. Soms zijn collectieve emoties bepalend voor het ontstaan en het verloop van de crisis. Dat geldt voor zogeheten psycho-crises: doodslag op een toevallige omstander (Joes Kloppenburg in Amsterdam, Meindert Tjoelker in Leeuwarden); amok in een ogenschijnlijk keurig burgermansgezin waarbij onschuldige kinderen het leven laten (en waarbij uitvoerige aandacht in de media kopieergedrag blijkt op te roepen); de ontvoering van een kind in een kleine dorpsgemeenschap (Lusanne van der Gun, Oldeberkoop). Het leidt gewoonlijk tot heftige reacties vanuit de bevolking en genereert een sterke behoefte tot een collectieve veroordeling van wat gebeurd is. Een van de hoofdtaken van de autoriteiten bij zo’n crisis is de collectieve stress te reguleren. Dat gaat ze niet altijd goed af. Na de moord op Theo van Gogh (november 2004) kostte het de autoriteiten veel tijd om de oplopende spanningen in banen te leiden en een duidelijke koers uit te zetten.
Bestuurlijke crises
Dit is een aparte, maar toch verwante categorie. Het betreft spanningen en conflicten binnen de bestuurlijke kringen. Daarbij is de positie van lokale autoriteiten in het geding: bijvoorbeeld de burgemeester, een of meer wethouders, het college van burgemeester en wethouders, soms ook prominente raadsleden. Zo’n bestuurlijke crisis kan zeer verschillende oorzaken en aanleidingen hebben: uit de hand gelopen kosten van een groot project (de Amsterdamse Stopera), declaraties van de burgemeester (de Peper-affaire in Rotterdam), een samenstel van politieke en persoonlijke tegenstellingen en irritaties (het vertrek van burgemeester Van Maaren uit Leeuwarden).
De dualisering van de lokale politiek heeft in sommige gemeenten gezorgd voor scherpere verhoudingen tussen de raad en het college van burgemeester en wethouders, en ook tussen de raad en wethouders. Het aantal wethouders dat de eerste periode onder het dualistische regiem (2002-2006) niet afmaakt, is hoog te noemen. In 2004 stapten bijna 150 wethouders om politieke redenen op, in 2005 is die trend voortgezet. Met de verkiezingen van 7 maart 2006 in zicht nemen de spanningen vervolgens verder toe. In Rotterdam werd wethouder van Leefbaar Rotterdam Pastors weggestuurd en in Apeldoorn dienden de wethouders hun ontslag in naar aanleiding van een raadsonderzoek naar verwikkelingen rond de vestiging van een bedrijf. Uiteraard kan men bij zulke bestuurlijke crises kort voor de verkiezingen ook de Chinese wijsheid tegen het licht houden dat crises niet alleen narigheid opleveren, maar ook kansen bieden.
Wanneer we het hebben over crises, blijken nogal wat lokale autoriteiten onmiddellijk te denken aan dit type crises: bestuurlijke crises. Het is de vraag of dat ook voor de bevolking geldt. Het zou de moeite waard zijn onderzoek te doen naar de vraag of zulke bestuurlijke crises de bevolking ook echt raken. Een burgemeesters- of wethouderscrisis zal wel gevolgen hebben voor de uitslag van de lokale verkiezingen, zeker als de crisis kort daarvoor plaatsheeft – maar extreme collectieve stress onder de bevolking zal zo’n bestuurlijke crisis niet gauw opleveren.
2. Wat te doen?
- De eerste suggestie aan al diegenen die bij lokale crises politieke of bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen, is om voorzichtig te zijn met al te gemakkelijke vuistregels. In boeken over crisismanagement wordt vaak gezegd dat het tijdens crises erom gaat leiderschap te tonen. Dan dringt zich het beeld op van de daadkrachtige persoon die onmiddellijk zegt hoe het moet en met de vuist op tafel slaat. Maar het probleem bij veel crises is dat het in het begin onduidelijk is wat er aan de hand is. Leiderschap manifesteert zich dan vooral in het verzamelen van relevante informatie – wat is er aan de hand ? – en het uitstralen van vertrouwen in de operationele diensten die gedurende de eerste uren de chaos naar bevind van zaken zullen weten te beperken. Pas na enige tijd zal het aankomen op kritieke beslissingen van de kant van de eerstverantwoordelijken. Voormalig burgemeester van New York Rudy Giuliani adviseert op grond van zijn ervaringen tijdens 9/11: “Reflect before you decide”. Oftewel: denk na voordat je handelt. Het blijven in crisissituaties hoe dan ook beslissingen met de nodige risico’s.
- Wanneer zich een lokale crisis voordoet, zal de burgemeester in ons land een prominente rol spelen. Of preciezer gezegd: hij speelt vele rollen U. Rosenthal, Burgemeesters in crisistijd, VNG-magazine, 8 november 2002).Steeds meer wordt de burgemeester aangesproken op zijn rol als eerste burger. Hij is in kritieke situaties het symbool van de lokale gemeenschap. Hij voelt aan dat een betrekkelijk kleine verstoring van het maatschappelijk leven al snel veel commotie oplevert – en dat een crisis of grootschalig incident een acuut gevoel van onveiligheid onder de bevolking teweeg kan brengen. Dat geldt in hoge mate bij psycho-crises, maar ook wanneer er ongeregeldheden zijn. En bij terroristische dreigingen en gijzelingen in de gemeente moet de burgemeester zich ervan bewust zijn dat ze veel onrust en angst veroorzaken. De bevolking kijkt dan in eerste instantie naar de burgemeester. Maar afgezien van zijn rol van eerste burger moet de burgemeester zich ook besluitvaardig tonen. Bij sommige crises, zoals rampen, kan hij een beroep doen op exclusieve bevoegdheden die de wet hem geeft. Dan heeft hij ineens veel meer te zeggen en komen de wethouders even op de tweede plaats. De ervaring wijst wel uit dat een sterke burgemeester juist dan zijn wethouders, en zeker degenen met een relevante portefeuille, volop bij de crisisbeheersing betrekt. Voorbeeld: de vuurwerkramp in Enschede. Burgemeester Mans stond duidelijk voorop, maar van meet af aan hadden alle wethouders een belangrijk aandeel in de besluitvorming.
- Crises komen altijd op een hoogst ongelegen moment – in het weekend, midden in de nacht, in de vakantieperiode. Vaak genoeg is de burgemeester afwezig: inderdaad op vakantie, ver weg om de belangen van de gemeente in het buitenland te bepleiten. Eindhoven is twee keer (bij de Herculesramp in 1996 en bij het hoogstgevaarlijke incident met een LPG-tankauto in 2003) met die situatie geconfronteerd. En toen eind oktober de brand in het cellencomplex op Schiphol uitbrak, was de burgemeester op Taiwan om het bedrijfsleven daar te interesseren in vestiging in Haarlemmermeer. Op zo’n moment moet de loco-burgemeester ineens aan de slag. Weliswaar zullen belangrijke beslissingen in overleg met anderen – het zogeheten beleidsteam of de driehoek – genomen worden, maar het is voor menig loco-burgemeester toch even schrikken en wennen. Vandaar ook dat het een goede gedachte is om bij de vorming van de nieuwe colleges van burgemeester en wethouders in maart-april van dit jaar een vaste loco-burgemeester voor crisisbeheersing en rampenbestrijding aan te wijzen.
- Nog altijd behoort het overgrote deel van gemeentelijk Nederland tot de zogeheten kleine gemeenten. Het is duidelijk dat als een ernstige crisis plaatsheeft, zo’n kleine gemeente assistentie vanbuiten nodig heeft: directe hulpverlening (brandweer, geneeskundige hulp), soms ook bijstand van politie vanuit de regio of zelfs daarbuiten, en in bepaalde gevallen ook de hulp van ervaren voorlichters en mediaspecialisten omdat de gemeente binnen de kortste keren te kampen krijgt met een ongekende media-invasie. Een kanttekening in breder perspectief : ook de capaciteit van grote steden en zelfs regio’s – personeel, materieel – is beperkter dan vaak wordt gedacht. Niet voor niets wordt in de crisiswetenschap wel gezegd dat een crisis pas een echte crisis is als de gemeente – je kunt dit ook van een land zeggen – het niet alleen aankan. De Nederlandse wetgever gaat voor rampen en zware ongevallen van hetzelfde beginsel uit. Een kleine gemeente moet het hebben van de assistentie die ze vanbuiten kan krijgen, en de lokale bestuurders zullen zich verder vooral moeten bezighouden met zorg voor getroffenen en nabestaanden en het temperen van de collectieve stress onder de bevolking. Als verschillende gemeenten tegelijkertijd door onheil worden getroffen, wordt – nu volgt even bestuurlijk jargon – opgeschaald naar het regionale niveau. Voor de burgemeester zal het erg moeilijk zijn naar het regionale beleidscentrum in de grote stad te gaan om daar mee te beslissen, en dus zijn gemeente voor dat moment aan de loco-burgemeester over te laten. En toch zal het soms niet anders kunnen.
- Het is prachtig als de lokale overheid in een crisissituatie datgene doet wat we totnogtoe aangeraden hebben. We zouden de reeks adviezen gemakkelijk kunnen uitbreiden. Maar zulke adviezen hebben voor degenen die in kritieke situaties verantwoordelijkheid dragen, slechts beperkte waarde. Want van papier valt uiteindelijk weinig te leren. Het belangrijkste advies is dan ook om vooral veel te oefenen. Dat helpt om de adviezen, wanneer het er echt om spant, daadwerkelijk in de praktijk te brengen. We zijn met onze rampoefeningen, oefeningen terrorismebestrijding en oefeningen in nieuwe crisisdomeinen (volksgezondheid, ICT) nog lang niet waar we moeten zijn. Er wordt weliswaar meer geoefend dan voorheen, maar het gebeurt nog steeds te weinig. Teveel gemeentelijke autoriteiten denken dat het aan hun – kleine – gemeente wel voorbij zal gaan. En als er geoefend wordt, gebeurt dat nog bijna altijd op basis van een vooraankondiging waardoor de werkelijke crisisbestendigheid en paraatheid niet goed getoetst kunnen worden. Het is hoog tijd voor onaangekondigde oefeningen. Ze blijken, voor zover er inmiddels hebben plaatsgehad, hun nut te bewijzen.
3. Liberale accenten
Ik kan aan het onderzoek en de advisering bij crises en crisisbeheersing geen typisch liberale hebbelijkheden en onhebbelijkheden ontlenen. Er zijn liberale – en socialistische en christendemocratische – politici en bestuurders die zich in kritieke situaties prima teweer stellen, en er zijn er die zware crises niet de baas kunnen. Kenmerkende verschillen tussen liberale en socialistische crisismanagers zijn er niet. Kwaliteiten en gebreken lopen dwars door de partijen heen.
Dit neemt niet weg dat we, ook al doet het wat geforceerd aan, wel enkele liberale accenten aan goede crisisbeheersing kunnen geven. Allereerst betreft dat de aanpak van de crisis. Sommige bestuurders zijn tijdens crises nog weleens geneigd hun interventionistische houding door te zetten. Dat mondt dan uit in de behoefte tot volledige controle over alles wat gedaan moet worden. Maar dat kan nu eenmaal niet en werkt averechts. We mogen van liberale bestuurders verwachten dat ze in crisissituaties eerst nadenken en zich goed informeren, en daarna beslissingen nemen. Nadenken en goed luisteren hoeft niet zoveel tijd te kosten, en het voorkomt dat inderhaast verkeerde beslissingen worden genomen. Heb, om te beginnen, vertrouwen in de zelfredzaamheid van de bevolking in moeilijke omstandigheden, en laat de operationele diensten hun werk doen. Wat daarna besloten wordt – wel of niet evacueren, de sterke arm inzetten, een einde aan een gijzeling maken, druk van bovenaf trotseren – is en blijft een moeilijke, riskante beslissing. Vervolgens valt iets te zeggen over de verhouding tussen burgemeester (en wethouders) en de gemeenteraad. Als er – even afgezien van bestuurlijke crises – opeens een stevige crisis opdoemt, is het van belang de eerstverantwoordelijke bestuurders de gelegenheid te geven de nodige beslissingen te nemen. Op nationaal niveau heet dat: ‘Regering regeer!’ Van de volksvertegenwoordigers mag in die situatie verwacht worden dat ze de bestuurders niet voor de voeten lopen. We mogen juist ook liberale raadsleden hierop aanspreken. Zij moeten niet meegaan met raadsleden van andere partijen die al tijdens de eerste uren of dagen van een crisis het liefst het roer willen overnemen en de bestuurders met detailvragen en goedbedoelde maar nutteloze voorstellen belagen. Ze moeten zich ervan bewust zijn dat de bestuurlijke verantwoording later komt.
En de volgende stap is natuurlijk die bestuurlijke verantwoording zelf. Die verantwoording zal niet alleen betrekking hebben op de onmiddellijke reactie na het uitbarsten van de crisis, maar ook op wat eraan vooraf is gegaan en hoe de ‘crisis na de crisis’ – bijvoorbeeld de hulp aan gedupeerden – is aangepakt. Welke liberale accenten kunnen we leggen?
- Ten eerste: de feiten moeten op tafel komen. Bij ernstige crises mag onafhankelijk onderzoek niet uit de weg worden gegaan. Helaas valt ook in liberale kringen vaak beduchtheid voor de feiten te bespeuren.
- Ten tweede: de verantwoording blijft niet beperkt tot “koppen rollen”. Dat laatste kan de uitkomst van het verantwoordingsproces zijn, maar dan wel nadat alle relevante feiten op tafel zijn gekomen en de discussie daarover afgerond is.
- Ten derde: het kan natuurlijk zo lopen dat gezagsdragers op eigen gronden tot de conclusie komen dat ze hun bestuurlijke verantwoordelijkheid niet meer kunnen dragen, maar het past in de liberale traditie om doorgaan of aftreden vooral afhankelijk te stellen van het oordeel van de gemeenteraad. Sommige gezagsdragers denken dat de verantwoording voor crisisbeheersing aparte eisen stelt. Dat gold bijvoorbeeld voor de socialistische burgemeester van Groningen Ouwerkerk na de zogeheten Oosterparkrellen in december 1997. Hij zei toen dat hij alleen zou aanblijven als een ruime raadsmeerderheid haar vertrouwen in hem zou uitspreken. Liberale gezagsdragers moeten de neiging onderdrukken om dit soort nieuw staatsrecht te fabriceren.
Prof.Dr. U. (Uri) Rosenthal
Dit artikel is geschreven door Uri Rosenthal en met zijn persoonlijke toestemming gepubliceerd.
